1樓:司馬鑄劍
一、 建立國家公園體制的重要意義
《中共**關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,加快生態文明制度建設,嚴格按照主體功能區定位推動國土空間的開發保護,建立國家公園體制。從發展的視角來看,國家公園體制的建立既是建設「美麗中國」的切實路徑,又是滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的重要載體,對於切實保護好國家自然和人文遺產資源、推動國土空間的高效合理利用具有重要意義。
隨著我國經濟社會的快速發展,自然和文化遺產保護與利用的矛盾日益凸顯。與此同時,景點門票**過快,**週期間景區擁擠、接待不足、環境汙染等,廣為社會詬病。建立國家公園體制將有效緩解這些問題,其不僅是促進消費、拉動內需的必要舉措,更是提高民生質量、增進百姓福祉的戰略舉措。
因此,亟需從戰略高度出發,把握實施要點,加快推進,做好落實。
(一)文化和自然遺產價值彌足珍貴
自然和文化遺產(以下簡稱遺產)是指具有科學研究、自然多樣性保護、歷史、藝術和審美意義的文化和自然遺存。遺產是人類的物質財富和精神財富遺存,通常具有生態、科研、教育和遊憩等基本功能;遺產也是一個國家的文脈國脈所繫,有著不可或缺的重要價值。因此,讓國民機會均等地共享遺產這種以公共物品為主的資源是公民的基本權益,是基本公共服務均等化應有之義。
目前,我國已經形成主要包括自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、文物保護單位、國家地質公園、國家溼地公園、國家城市溼地公園、水利風景區、旅遊景區的九大類遺產地管理體系,其總面積約佔國土面積的16%,重要性不言而喻。
(二)文化和自然遺產管理存在諸多問題
1、管理體制不順。首先,條塊分割、多頭管理導致遺產地保護目標劣化和保護效力低下;其次,遺產地社群發展與遺產保護存在矛盾,難以真正嚴格保護;再次,遺產地保護經費缺乏基本保障,趨利性嚴重影響保護目標的實現。
2、服務模式滯後。遺產資源成為逐利工具,門票**普遍偏高;遺產地經營管理機構忽視服務質量改進,忽視教育、科研功能,遺產地的公益性嚴重不足。同時遺產地管理機構建設滯後,執行效率低,缺少資訊披露和公眾參與介面,與大眾**和非**組織銜接不暢,難以調集各種社會資源參與遺產地的建設和管理。
3. 違規經營頻現。遺產地的商業開發雖在一定程度上緩解了經費緊張狀況,但同時也出現了商業開發不規範,部分遺產地資源開發過度,遺產遭到破壞。
經營收入沒有主要用於遺產保護,遺產管理更多蛻變為商業經營,完全背離了遺產管理體系設立的初衷,導致遺產遭受無法挽回的破壞。
4. 管理銜接不暢。全國主體功能區劃中的優化、重點、限制、禁止四類主體功能區有不同的財稅、產業、土地、人口政策和領導幹部政績考核體系,因此自然和文化遺產管理體系只有與其充分銜接才可能獲得最有利的政策支援。
但目前按分類的遺產管理體系以及管理中的一地多牌現象使遺產管理體系難以和主體功能區劃有效銜接。
(三)文化和自然遺產管理的改革路徑
我國遺產地管理體制改革的核心是建立統
一、規範的管理體制,既要保護好,又要充分發揮遺產地的生態、教育、科研、遊憩和經濟等功能。根據「選擇目前條件下的最優資源排程者為主進行改革路徑最短」原則,建立統
一、規範的遺產管理體制的理想方案應該是由***成立文化和自然遺產管理機構(如文化和自然遺產管理委員會)統一負責全國的遺產地管理工作,全面整合現有九大類文化和自然遺產地管理體系。並確立相應的管理目標、管理制度和管理模式,實施類似美國國家公園遺產管理體制,真正解決「條塊分割,九龍治水」的遺產管理體制。但該改革路徑需要若干前置條件(如財政保障,土地權屬清晰,人口妥善安置等),在目前的財權事權不匹配和部門、地方「條塊」分割管理難以突破的情況下,很難一步到位實現上述最優改革目標。
在目前各種約束條件下,可以按照財力投入「量力而行」,分階段進行遺產地的管理體制改革。第一階段,參照國際標準另起爐灶建立一個規範開發且便於銜接大政方針的遺產地管理體系(如國家公園管理體制),建立規範、嚴格的管理制度和管理模式,為各類遺產地的科學管理提供一個樣板,起到借鑑和示範作用。第二階段,隨著**對於遺產地的財政投入逐步加大,示範作用進一步增強,逐步吸引其他型別文化和自然遺產併入這套遺產地管理體系,最終實現我國文化和自然遺產地管理體制改革的理想圖景。
二、 解讀國家公園管理體制內涵
(一)國家公園國際經驗
從國際成功經驗來看,iu**(世界自然保護聯盟)推行的國家公園和保護區管理類別體系是國際公認的最為規範的文化和自然遺產管理體系。
儘管從世界範圍來看,不同國家的國家公園體制存在一定的差別,建立最早、公認較好的美國國家公園體制基本可以作為典型代表。其特點有三:一是公益性理念,即根據遺產資源的價值、權屬等明確遺產資源的管理使命,確保公益性(如美國國家公園的使命之一是「有助於人民形成國家共同意識」這顯然是將國家公園體制作為文化建設的重要手段);二是分功能區管理且經營利用的空間範圍和業務範圍明晰,大範圍保護、小範圍利用,餐飲、住宿等消費彈性較大且不屬於基本公共服務的服務以商業經營方式提供;三是與理念和範圍相適應的管理單位體制、資金機制、經營機制和監督機制,如公園的所有經營活動都採用特許經營機制,以避免公園管理機構既是運動員又是裁判員、損害公益性的情況的出現。
又如公園運營主要有聯邦財政支援(佔其運營資金約70%),門票、特許經營收入和社會捐贈只是補充,使得所有公園都能做到票價低廉(10美元左右的多日通票),國民進入國家公園成為基本公共服務。
國家公園代表了一種能夠平衡遺產資源保護與開發利用關係的遺產管理模式。因此,國家公園管理模式對於規範我國文化和自然遺產地管理具有重要的借鑑意義。
(二)國家公園在中國的探索
近年來,雖然我國相關部門和部分地方**以不同方式開展了國家公園的試點,但從實際的建設情況來看,無論雲南省國家公園體系的試點還是黑龍江省湯旺河國家公園的試點,都在規範性上與真正的國家公園管理體制存在很大的差距,遺產地管理的統
一、規範程度較差,公益性難以得到管理體制機制支援。因此,需要國家從巨集觀層面上,對國家公園建設的必要性、可行性及其發展路徑進行全面的梳理。使之更好地服務於人民,讓人民群眾更加滿意。
國家公園管理體制作為國際上通用的規範遺產管理體系,可以作為我國遺產管理改革的重要方向和切入點。
從建立國家公園管理體制的合理性來看,目前條塊分割、多頭管理的遺產地管理體系狀況必須得到梳理、整合與理順。首先,按照國際標準建設的國家公園體系,有利於我國設立與國際接軌的遺產地分類體系。其次,遺產地在保護與開發利用方面的矛盾可以通過國家公園管理體制來進行解決。
第三,國家公園的建設也是保障國民社會福利的重要體現。
從建立國家公園管理體制的可行性來看,中國目前的經濟社會發展水平(**財政有能力加大對遺產地的投入)、社會各界資源保護意識、全國主體功能區劃的推行、各方面的積極性和試點等條件都為我國國家公園建設提供了有力的支援。
三、以建立國家公園體制作為遺產管理制度改革的切入點
國家公園隸屬自然和文化遺產地的一類,用以儲存和展示具有國家或國際重要意義的自然資源、人文資源及其景觀載體,有利於促進保護與利用的高效融合。
1. 有利於實現對遺產地的統
一、規範、有效管理。國家公園的管理特色是以自然資源保護為前提,兼顧適度的產業開發,在資金籌措、資源保護、規劃制定實施、區劃和分割槽管理、科研科普活動開展、營利和非營利社會力量參與管理和經營等方面均有規範的管理機制,有利於實現對遺產地的統
一、規範、有效管理。同時,國家公園既不同於嚴格的自然保護區,也不同於一般的旅遊景區,強調統籌保護、教育、遊憩和富民多種功能,已被證明是行之有效的實現雙贏的國際通行管理模式。在生態環境保護和自然資源利用矛盾尖銳的中國,這種模式不僅能夠有力地促進遺產地生態環境和生物多樣性的保護,同時也可以極大地帶動當地旅遊業和經濟社會的發展,有利於平衡中國遺產地開發和保護利用之間的關係。
2. 有利於提升我國的遺產資源管理水平。在借鑑國外國家公園管理體制和理念的同時,也應當保護我國遺產地歷史文化突出的特色,將國際上國家公園的「普遍真理」與我國遺產地的「具體實踐」相結合,提升遺產資源保護和利用的水平,通過體制創新,使遺產資源管理上水平、上效益、提質量,趕超國際先進管理水平。
3. 有利於日後對現有的遺產地體系進行整合。國家公園兼具遺產資源的保護、教育、科研、遊憩等方面的多種功能,其規範的管理模式代表了一種能夠平衡遺產資源保護與開發利用關係的遺產管理模式。
在新遺產管理體系中首先建立國家公園管理單元,能夠充分發揮新遺產體系規範管理的示範作用,有利於吸引其他遺產管理體系逐步併入新遺產管理體系,對最終實現我國自然和文化遺產改革目標具有重要的意義。
4.有利於與國際發展接軌。中國是《生物多樣性公約》(cbd)和《溼地公約》(ramsarconvention)等國際公約的簽約國(cop),採納了其保護地工作程式(powpa),因此便認可了世界自然保護聯盟(iu**)的國家公園與保護區管理類別體系。
iu**號召各國**在此保護地體系的框架指導下,發展本國和地區特點的相應體系,建設國家公園有助於中國遺產地管理工作與國際規則接軌,
四、推進我國國家公園體制建設的實施建議
1. 積極推進國家公園建設試點。在「保護優先,合理利用」的理念指導下,首批國家公園試點區域可依託風景名勝區,兼顧自願和符合准入標準,從國家級風景名勝區中優選試點單位。
原因有三:首先,風景名勝區不同於其他八類遺產地,其資源、功能與國家公園相似,包括了文化和自然遺產、強調保護和利用兼顧,多數國家級風景名勝區在資源屬性、管理要求上與美國國家公園類似;其次,目前國家級風景名勝區的管理相對規範,總體規模不大,且管理規則、技術標準及監督機制等相對系統規範;最後,國家級風景名勝區對外宣傳的英譯名就是「china
national
park」,在近30年的國際交往中事實上扮演了中國國家公園角色,住房與城鄉建設部的風景名勝區管理委員會是美國國家公園管理局認可的中國對口管理機構。
在首批國家公園試點成功的基礎上,允許其他類遺產地申請,國家公園主管部門按准入標準審批合格後可允許其加入。我國的許多自然保護區從資源屬性而言更適合採用國家公園體制管理,可以鼓勵其提出申請。
2.制定出臺國家公園發展規劃。儘快由**機構編制部門牽頭,聯合相關部委,共同形成以五年為時間段的中期專項規劃或《國家公園體制建設行動計劃》、《國家公園體制建設指導意見》等檔案,並將其作為建設國家公園的指導綱領和近期開展工作的主要依據,逐步形成國家公園體制建設的「中國模式」。
3.系統搭建國家公園管理機制。首先,建立「**主導、管經分離、特許經營、多方參與」的經營機制,在保證國家公園的公益性前提下,通過特許經營方式,充分調動社會各界參與國家公園保護、管理、開發和運營的積極性;其次,建立「多元化資金投入與**專項財政向結合」的資金機制,在國家公園建設的試點階段和完善階段,分先後側重不同的資金投入比重;再次,建立多層次的監督機制,將主管部門聯合相關遺產管理部門制定的長效監督機制、垂直遙感監測與人工實地監測形成的基層巡護監管體系與公眾和ngo(非**組織)的監督作用有機結合;最後,建立地區社群協同發展機制,通過國家公園建設改善社群民生,提供就業機會,帶動社群經濟發展。
4.設立准入標準,規範國家公園建設。為了規範國家公園建設,要明確和提高准入門檻,劃清界限。
在國家公園建設試點之初就需要制定國家公園准入標準,對適合建設國家公園的遺產地進行合理的調查、評估、審查和授權,以保證國家公園實現其管理目標。
5.加強國家公園相關研究。針對建設符合我國國情的國家公園及其資源保護、管理經營等方面的全新問題,要著力加強理論和支撐技術研究,進一步提高對國家公園建設的認識和實踐水平。
包括成立國家公園專家委員會、建立國家公園研究網路、加強國家公園科研機構能力建設,建立國家公園監測體系等。同時,選擇合適階段,積極啟動國家公園立法程式。
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